繼1萬億元抗疫特別國債之后，今年政府工作報告明確，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。
新一輪超長期特別國債引起市場熱議。比如為何要發(fā)行超長期特別國債？這次特別國債特別之處在哪？今年1萬億元資金重點投向哪？超長期特別國債將產生什么影響？
新挑戰(zhàn)下的特殊舉措
為彌補財政赤字，中國會發(fā)行普通國債，但特別國債發(fā)行則較為少見，例如2020年為應對疫情沖擊，中國發(fā)行了1萬億元抗疫特別國債。
中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞告訴記者，從歷史看，中國曾為應對特殊時期挑戰(zhàn)和風險，推出過一系列特殊國債，包括長期建設國債、特別國債等，其中特別國債作為特殊時期的特殊工具，專門服務于特定政策，支持特定項目需要，對穩(wěn)定金融市場與宏觀經(jīng)濟等具有重要作用。
那么為何今年開始中國要連續(xù)發(fā)行超長期特別國債？它有何背景？
3月6日舉行的十四屆全國人大二次會議經(jīng)濟主題記者會上，國家發(fā)展和改革委員會主任鄭柵潔回應稱，從出臺背景看，這是應對國際環(huán)境深刻變化、牢牢把握發(fā)展主動權的必然要求，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、扎實推動高質量發(fā)展的現(xiàn)實需要。我們要集中力量、加大攻堅，持續(xù)用力、久久為功，為加快推進中國式現(xiàn)代化、如期實現(xiàn)第二個百年奮斗目標夯實根基。
中央財經(jīng)大學教授溫來成告訴記者，疫情之后中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，比如國內有效需求不足，社會預期偏弱，民營投資積極性不高等，同時外部環(huán)境也很復雜嚴峻。這種形勢在過去比較少見，而要渡過這個難關也就需要采取發(fā)行特別國債等特殊手段。
根據(jù)政府工作報告等數(shù)據(jù)，今年中國經(jīng)濟預期增速為5%左右，而全國一般公共預算收入和全國政府性基金預算收入同比增速分別預計為3.3%和0.1%，明顯低于經(jīng)濟增速。為實現(xiàn)今年經(jīng)濟目標，就必須在財政收入之外，適度擴張政府債務，但在地方政府財政收支矛盾較大、債務負擔相對較重的背景下，中央政府通過連續(xù)幾年發(fā)行特別國債也成為一個務實選擇。
“與美國、日本等海外經(jīng)濟體相比，中國政府部門尤其是中央政府加杠桿空間較為充足，通過發(fā)行特別國債加大宏觀調控有利于進一步優(yōu)化央地債務結構。根據(jù)我們測算，2024年中央政府債務余額在政府債務余額中的比重或較2023年上升0.7個百分點至43.1%。中央加杠桿支持項目建設有利于緩解地方財政壓力，且有利于降低宏觀債務成本，減輕政府部門整體債務付息壓力。”袁海霞說。
不計入赤字、重點投向這些領域
與普通國債被納入一般公共預算賬本，計入財政赤字不同，特別國債是納入政府性基金賬本，不計入財政赤字的。
根據(jù)預算報告，今年1萬億元超長期特別國債被納入到中央政府性基金收入中，不計入財政赤字。
“特別國債作為非常規(guī)財政工具，主要特征之一就是其收支納入政府性基金預算管理，不列入財政赤字，以往發(fā)行的特別國債均符合這一特征。”東方金誠研究發(fā)展部部門總監(jiān)馮琳告訴記者。
上海財經(jīng)大學教授鄭春榮告訴記者，特別國債在政府性基金中列支，專款專用，有專門的償債安排，可以減輕預算內的每年債務利息支出壓力。
“特別國債不列赤字，其發(fā)行僅納入當年國債余額限額管理，在今年預算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬億特別國債成為積極財政的重要發(fā)力點，兼顧了發(fā)展需要與財政可持續(xù)，也為未來宏觀調控增加了靈活性及空間。”袁海霞說。
特別國債顧名思義有特別的用途，今年1萬億元特別國債專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設。
鄭柵潔在上述會上介紹，從今年1萬億元特別國債主要投向看，按照問題導向、精準突破、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的原則，聚焦強國建設和民族復興進程中的大事難事。初步考慮，將重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、糧食能源安全、人口高質量發(fā)展等領域建設。這些領域潛在建設需求巨大、投入周期長，現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求，亟需加大支持力度。
中證鵬元研發(fā)部高級董事吳志武告訴記者，近期地方正在謀劃儲備超長期特別國債項目，其主要支持方向為糧食安全、能源安全、產業(yè)鏈安全、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等領域，這些領域明顯關系到強國建設和民族復興。但由于這些項目產生收益水平較低，投入資金較多，地方政府因側重于市政基礎設施建設而無暇顧及等諸多因素的存在，導致投入較少。如今由中央政府發(fā)行超長期特別國債對這些重大項目予以支持，可以一定程度上解決這些項目的資金缺口問題，同時，通過將資金轉移支付給地方政府使用，也有利于調動地方政府的積極性。
根據(jù)今年預算報告，2024年中央政府性基金預算對地方轉移支付收入6153.48億元，這遠高于2023年（893億元）。
中國政法大學教授施正文告訴記者，這意味著今年1萬億元特別國債資金會部分通過轉移支付方式給地方使用。當然由于這次資金投向國家重大戰(zhàn)略和重點領域安全，會涉及全國性項目，事關中央財政事權，因此部分特別國債資金相當比例會由中央財政使用，可能不會全部給地方。
馮琳表示，參考2020年1萬億元抗疫特別國債，從資金用途看，分成了兩個部分。首先是用于地方基礎設施建設和抗疫相關支出的7000億元，這一部分通過中央政府性基金轉移支付下達地方，本金由地方財政償還，但利息由中央財政負擔。其次是用于補助地方疫情防控支出的3000億元，從中央政府性基金預算調入一般公共預算使用，列入特殊轉移支付，本金利息均由中央財政承擔。
“我們判斷，今年計劃發(fā)行的1萬億元特別國債大概率將通過轉移支付下達給地方使用，具體路徑以及還本付息方式可能會參考抗疫特別國債，依資金具體用途而定。”馮琳說。
與此前幾次特別國債不同，這次特別國債強調了“超長期”。2020年抗疫特別國債期限為10年；1998年為補充四大商業(yè)銀行資本金而發(fā)行的特別國債期限為30年。
馮琳表示，超長期是指發(fā)行期限不低于10年，最長可以到50年，估計將以30年期為主。
袁海霞認為，重大項目建設運營期限或較長，為更好匹配項目融資需求、提升資金使用效率，此輪特別國債強調“超長期”，發(fā)行期限將較此前幾輪特別國債明顯增加，整體上更聚焦15年及以上超長期限品種，重大項目或搭配30年、50年期限的特別國債，有利于緩解中短期償債壓力，增強對長期限項目的保障能力。
鄭春榮表示，從支出的用途來看，重大戰(zhàn)略項目和重點領域安全建設關系到幾代人的福祉，也必然有很長的投資回報期，通過超長期期限國債的工具進行籌資與償債，有利于平衡代際間的公平。
影響幾何
今后幾年連續(xù)發(fā)行萬億級特別國債的影響備受關注。
鄭柵潔表示，從今年開始，今后幾年連續(xù)發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，是黨中央、國務院著眼強國建設、民族復興戰(zhàn)略全局，作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，既利當前、又惠長遠。也就是說，既可以拉動當前的投資和消費，又能打下長期高質量發(fā)展的基礎。
粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒認為，特別國債發(fā)行將有利于擴大總需求，優(yōu)化供給結構，提高經(jīng)濟運行效率，提高中國經(jīng)濟潛在增長率。同時，特別國債發(fā)行優(yōu)化了債務結構，降低了債務風險。中央發(fā)債相對地方而言成本更低、周期更長，超長期特別國債形成了優(yōu)質資產，更重要的是避免了地方加桿桿導致的風險，為地方財政騰出了空間。
馮琳認為，這次發(fā)行的特別國債，既可以在短期內起到拉動投資、穩(wěn)經(jīng)濟的作用，表明當前政策面的重點還是穩(wěn)投資，同時從中長期來看，也有助于促進發(fā)展和安全的動態(tài)平衡和良性互動，夯實長期高質量發(fā)展基礎。建議后期超長期特別國債用途可以根據(jù)實際情況靈活調整，有效發(fā)揮擴內需、調結構、穩(wěn)增長作用。
“今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，奠定了未來若干年的積極財政基調，保障了政策的連續(xù)性，有利于提振市場信心、穩(wěn)定預期，并為優(yōu)化央地債務結構、減輕地方支出壓力持續(xù)提供助力。同時，重大項目資金需求大，但公益屬性強，市場化資金參與不足，常態(tài)化發(fā)行特別國債將為重點項目提供較為充足且持續(xù)的資金支持，且通過拉長期限更好地匹配資金需求。”袁海霞說。
從工作安排看，鄭柵潔表示，國家發(fā)改委正在會同有關方面，抓緊制定形成具體行動方案，按程序報批后啟動實施。我們將運用改革辦法和市場化舉措，統(tǒng)籌好硬投資和軟制度建設，一手抓好重點項目建設，強化項目和資金監(jiān)管，一手推動配套政策出臺實施，強化政策的跟蹤落實，高質量推動這項重大舉措落地見效。
