散裝水泥是指水泥產品通過專用的密封設備直接裝入特制的運輸容器，從出廠、運輸、裝卸、儲存到使用免去包裝，全過程實現無紙化、無塵化。發展散裝水泥是水泥工業的發展方向，是先進的生產方式，是社會文明進步的標志，功在當代，利在千秋。
廣西壯族自治區散裝水泥推廣應用工作始于1973年，現全區共設16個散裝水泥辦公室，負責全區散裝水泥管理工作，為進一步推進我區散裝水泥工作規范性快速發展，自治區人民政府于1996年頒布施行政府6號令，以及后面在此基礎上修改而成的2003政府1號令，有力促進了全區散裝水泥工作的快速發展。
“十一五”期間，我區共完成散裝水泥量10837萬噸，年均增加463萬噸，散裝率由2005年的30.63%上升到2010年的44.12%，年均增加2.7個百分點。全區現有新型干法水泥生產線53條，年生產能力達6570萬噸，比重達65%以上。完成預拌混凝土6071萬m³，比“十五”期間增加4904萬m³，年均增加302萬m³，增長420.22%，全區現有混凝土企業117家。征收專項資金13734萬元，比“十五”末同比增加4319萬元,年均增加864萬元。據測算，共節約標準煤100.6萬噸，減排粉塵42.81萬噸，減排二氧化碳383萬噸，綜合利用固體廢料607.1萬噸，創經濟效益38.2億元。在新形勢下推進散裝水泥地方立法、加快發展散裝水泥具有重要意義。
一、散裝水泥立法的必要性
第一，推進散裝水泥立法，加快發展散裝水泥，是擴內需、促增長，實現“保增長、保民生、保穩定、保持經濟社會發展良好勢頭”的有力保障。一方面，發展散裝水泥在擴內需、促增長中擔負著提供保障的重要職責。另一方面，散裝水泥產業鏈長，衍生出水泥生產設備制造，散裝物流機械設備等六個相關分支產業，特別是隨著市場需求增加，專用汽車、火車、船舶等裝運工具和混凝土泵、泵車等專用輸送機械制造進一步擴大產量，既增加了投資和稅收，又增加了就業機會，有利于維護社會和諧穩定。從一定程度上來講，加快發展散裝水泥，對于實現“四保”目標具有重要影響。
第二，推進散裝水泥立法，加快發展散裝水泥，是完善農村基礎設施，推進社會主義新農村建設的迫切要求。隨著中央關于建設社會主義新農村戰略的深入實施、農村經濟和城鄉經濟社會一體化快速發展，中央和地方把農業和農村作為擴大內需的重點，增加投入開展城鎮化等大規模的基礎設施建設，水泥已經成為農村新的消費熱點，農村水泥使用量已達到30%，發展農村散裝水泥已是舉足輕重。農村水泥市場發展不能再走高能耗、高污染的老路，必須堅持邊立法邊發展，適應社會主義新農村建設的需要。
第三，推進散裝水泥立法，加快發展散裝水泥，是落實城市禁現拌，推動建筑業走向現代化的重要措施。現場攪拌混凝土，主要存在建筑工地環境臟、亂、差，粉塵和噪聲污染嚴重危害居民健康，破壞城市基礎設施等問題，因此，禁止現場攪拌混凝土，推廣應用綠色、節能、環保的散裝水泥和預拌混凝土作為解決上述問題的產業政策已被國際國內公認。近年來，國家先后出臺了一系列發展散裝水泥、推廣預拌砂漿與城市“禁現” 的政策規定。發展散裝水泥、推廣預拌砂漿與城市“禁現”是相輔相成的，如果沒有滿足需要的預拌砂漿，城市 “禁現”工作就難以落到實處。這些年來，我區按照國家對散裝水泥發展的總體部署，從狠抓散裝水泥使用環節入手，積極落實城市“禁現”工作，取得了較好成效。2009年3月召開的全國散裝水泥工作會議暨城市“禁現”工作現場會明確提出，各級建設主管部門將 “禁現”作為工程管理的重要內容，各級散辦要運用專項資金等經濟手段對“禁現”工作進行約束；散裝水泥行政主管部門和建設部門要通過以點帶面，進一步加大預拌砂漿推廣力度。緊緊抓住這一有利時機，在鞏固現有成果的基礎上，進一步拓展我區城市“禁現”范圍，推動我區散裝水泥快速發展，就必須加快推進散裝水泥立法。
與全面建設小康社會及現代化建設相適應，建筑業也快步走向工業化、專業化、現代化。散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿以工廠化、機械化、密封化的裝、運、儲、用的優越性，滿足了現代化建筑施工方式和對原材料性能的要求。可以說，水泥不散裝化，混凝土和砂漿不工廠化，建筑業施工就難以實現機械化和現代化。
第四，推進散裝水泥立法，是提升發展散裝水泥法律層次，推動散裝水泥科學發展的需要。為落實國家關于做好建設節約型社會的工作要求，增強資源綜合利用效率，發展循環經濟，節能減排，加快發展我區散裝水泥和預拌混凝土工作，自治區政府下發了〔2003〕1號令，有力地促進了我區散裝水泥的發展。但在執行過程中存在一些問題：一是〔2003〕1號令部分內容與其后商務部、公安部、建設部、交通部等部門《關于限期禁止在城市城區現場攪拌混凝土的規定》（商改發[2003]341號）和《關于在部分城市限期禁止現場攪拌砂漿工作的通知》（商改發[2007] 205號）相關規范性文件的規定內容有所沖突；二是原來的政策文件沒有涵蓋預拌混凝土、預拌砂漿等新型建筑材料使用規定，有必要進行補充和調整；三是政府令法律位階不高，在執行過程中易產生偏差。現在施行的政府令和政府部門政策文件中對違反規定行為的行政處罰很難實施，政策的貫徹執行力度低，給依法行政帶來一定的難度；四是執法主體和處罰標準需進一步明確。解決上述問題，必須通過立法，提升發展散裝水泥法律層次，才能適應新形勢發展散裝水泥的需要。
二、散裝水泥立法的可行性
1、國家宏觀政策有利于散裝水泥立法工作。節約資源、保護環境是我國的基本國策。黨的十七大把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置。全國人大、國務院從1985年至2009年，尤其是近年出臺了許多加快發展散裝水泥的重大法規、政策，把發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿作為建設節約型社會、促進循環經濟發展的重要內容。這些政策法規為散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的立法工作創造了良好的宏觀環境。
2、自治區人民政府桂發〔2003〕1號政府令的實施，為散裝水泥立法奠定了基礎。1996年自治區人民政府發布的政府6號令，是我區發展散裝水泥的第一部政府規章。在政府6號令的基礎上，2003年自治區人民政府頒布了《廣西壯族自治區散裝水泥管理規定》（即自治區桂發〔2003〕1號政府令）。它的頒布施行，對我區散裝水泥工作起到十分重要的推動作用，為散裝水泥的立法工作奠定了基礎。
3、兄弟省市相繼出臺地方法規，為我區提供了借鑒經驗。依法發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿，已成為各省市的共識。目前已有廣東省、江西省、湖南省、福建、浙江、南昌市、濟南市、哈爾濱市、邯鄲市等省市進行了散裝水泥立法，江蘇、湖北、河北等省正在進行立法，其它各省、市、區也在積極醞釀。外省市的實踐證明，立法是促進散裝水泥快速發展的根本措施。
三、散裝水泥立法的合法性
隨著我國社會主義法律制度的建立和完善，群眾的法律意識和法制觀念越來越強，不僅散裝戰線的干部職工有立法的要求，水泥生產企業和建筑施工單位也希望有一個權威性規定作為發展散裝水泥工作的依據。目前，國家尚未對發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿進行專門立法，但全國人大、國務院、國家部委等相繼出臺了一系列有關加快發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的法律法規及相關政策，我們認為散裝水泥立法的時機已經成熟。我區散裝水泥立法，主要依據如下政策法規：
2008年8月29日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《循環經濟促進法》規定“鼓勵使用散裝水泥，推廣使用預拌混凝土和預拌砂漿”。
2008年8月發布的《民用建筑節能條例》（國務院令第530號）對發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿提出了更高的要求。
2007年6月6日，國家商務部、公安部、建設部、交通部、質檢總局、環保總局聯合發布《關于在部分城市限期禁止現場攪拌砂漿工作的通知》（商改發〔2007〕205號），對全國127個城市提出限期禁止現場攪拌砂漿的要求。
2007年5月發布的《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2007〕15號）和2007年6月發布的《國務院關于印發中國關于應對氣候變化國家方案的通知》（國發〔2007〕17號）中明確要求：要進一步推廣散裝水泥，繼續執行“限制袋裝，鼓勵和發展散裝”的方針，保持中國散裝水泥高速發展的勢頭。
2006年3月17日，八屆全國人大四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，提出了“提高水泥散裝率，發展商品混凝土” 的產業政策導向。
2005年6月，《國務院關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》（國發〔2005〕21號）中明確指出，落實發展散裝水泥的政策措施，從使用環節入手，進一步加大散裝水泥推廣力度。
2004年3月29日，國家商務部、財政部、建設部、鐵道部、交通部、質監總局、環保總局聯合發布《散裝水泥管理辦法》（2004年第5號令）。
2003年10月16日，國家商務部、公安部、建設部、交通部聯合發布的《關于限期禁止在城市城區現場攪拌混凝土的通知》（商改發[〔2003〕341號）對全國124個城市提出限期禁止現場攪拌混凝土的要求。
2002年，財政部、國家經貿委聯合下發《關于發布〈散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法〉的通知》（財綜〔2002〕23號）
1997年，國務院國函〔1997〕8號函批轉內貿部等六部委《關于進一步加快發展散裝水泥的意見》。
1985年，國務院國發〔1985〕27號文批轉國家經委《關于加快發展散裝水泥的意見》。
另，根據財綜[2007]3號和財綜[2009]12號文件要求，散裝水泥專項資金作為全國政府性基金項目繳入地方國庫，且不設置征收期限。
四、散裝水泥立法的成本效益分析
推進散裝水泥立法、加快發展散裝水泥具有顯著的經濟、社會效益，有利于節約資源、保護環境，并以此推動水泥工業由粗放向集約轉型，加快結構調整和產業升級步伐，逐步建立新型現代化水泥工業體系，最終實現水泥工業科學發展、可持續發展的目標。
1、發展散裝水泥降低了水泥生產過程中的資源消耗，減少了流通過程中的水泥損耗。散裝水泥與袋裝水泥相比，每萬噸散裝水泥可為國家節約標準煤92.83噸；袋裝水泥在轉運途中破損量大，理論破損率為4.5%，每萬噸散裝水泥減少水泥因包裝袋破損等損耗450噸，兩項合計可創經濟效益35.25萬元。2010年全區共完成散裝水泥供應3289.73萬噸，散裝率為44.12%；征收專項資金3664萬元；供應預拌混凝土2046.53萬噸，三項任務指標均超額完成，取得了顯著的經濟效益和社會效益，有力推動節能減排工作開展。每推廣萬噸散裝水泥，可節約標準煤92.83噸，減排粉塵39.5噸，減排二氧化碳353.42噸，節約成本35萬元，每立方米預拌混凝土可綜合利用工業廢料100公斤。據測算，我區去年生產的散裝水泥和預拌混凝土量，可節約標準煤30.54萬噸，減排粉塵12.99萬噸，減排二氧化碳116.27萬噸，綜合利用工業廢料2046萬噸，創經濟效益11.6億元。
2、發展散裝水泥有利于綜合利用，減輕固體廢棄物對環境帶來的壓力。在推廣散裝水泥過程中發展起來的預拌混凝土和預拌砂漿企業化生產方式帶動了固體廢棄物的再利用，如每立方米預拌混凝土可綜合利用粉煤灰80-100公斤，并可利用尾礦廢石、鋼渣、礦渣等固體廢物制成的人工砂來代替天然砂。
3、發展散裝水泥有利于提高施工效率，促進了建設項目質量的提高。袋裝水泥在運輸、存儲過程中，受天氣影響較大，極易吸收空氣中水份，造成水泥結塊、硬化，強度降低等質量問題，而散裝水泥由于采用密閉容器進行專業化運輸、存貯，有效地保證了水泥質量。散裝水泥生產技術要求高、質量好，不易變質。新型預拌混凝土、預拌砂漿采用計算機程序控制成分配比，形成了一套可追溯的、可監控的質量保證體系，避免了現場攪拌過程中受人為因素影響造成的建筑質量隱患。同時，預拌混凝土和預拌砂漿采用專用車輛直接運輸到工地并泵送至澆筑地點，提高了施工效率，特別是大面積澆筑施工時能一次性連續完成，確保了建筑質量，大大縮短了建設周期，保障了人民的生命、財產安全，推動了散裝水泥流通方式和建筑施工方式的改變，促進了建筑和建材業的科技進步。
4、發展散裝水泥實現了清潔生產，減少了污染物排放，改善了城市的人居環境。散裝水泥生產、運輸、使用等環節均在密封的環境下作業，各環節全部使用機械化、自動化操作，可避免大量的水泥、黃沙、石子等粉粒狀建材運到施工現場堆放和在運輸過程中產生的 “跑、冒、滴、漏”等現象；避免了露天堆放造成的二次揚塵；有效遏制了現場攪拌給周邊居民造成的噪音污染和雨天水泥、細沙流入城市的排污管道，造成堵塞，從而大大改善城市人居環境。據測算，每使用一頓散裝水泥可減少粉塵排放4.2公斤，2009年全國7.53億噸散裝水泥可節約標準煤699萬噸，減少粉塵排放297萬噸，二氧化碳排放2661萬噸。
5．發展散裝水泥改善了作業環境，保護了勞動者身心健康。散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的發展，從根本上改變了水泥出廠、流通和使用方式，避免了袋裝水泥生產、運輸、使用中的依靠工人在充滿粉塵的車間內灌包、依靠人力進行裝卸，在攪拌機轟鳴、塵土飛揚的施工環境下現場攪拌等落后的作業方式，從而大大減輕了工人的勞動強度，避免了工作人員在充滿粉塵的惡劣環境下吸入大量粉塵而患上矽肺病等情況，保護了勞動者的身心健康，體現了“以人為本”的觀念。
五、散裝水泥立法要解決的主要問題
廣西壯族自治區散裝水泥立法，規范的主要內容是確立散裝水泥發展的法律地位，落實國家相關產業政策，明確執法主體，加強行業監管和服務等，以促進散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿行業健康快速發展。主要解決以下問題：
1、解決執法主體地位不明確、影響效能發揮的問題。雖然國務院〔1997〕8號函和自治區政府〔2003〕1號令已明確：“各級散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對本地區散裝水泥具有行政管理責任”。但由于不是法律授權，因此各級散裝水泥辦公室有的還處于自收自支的經費管理形式，執法地位一直不能明確，管理責任難以到位，影響了管理效能的發揮。
2、解決政策落實不到位、隨意減免專項資金的問題。如部分市以招商引資或經濟適用住房建設、廉租房建設和項目置換等為借口，違背政策將依法應當征收的專項資金隨意免征、減征或緩征，有的甚至將經濟技術開發區、工業園區、個體私營園區列為無費區；個別市以保護重點企業為名，要求散裝辦不得征收重點保護企業專項資金；個別縣（市）尚未開展專項資金征收工作。
3、解決有關部門配合不到位、專項資金代征部門把關不嚴的問題。由于法規沒有明確發改委、建設、交通等有關部門協助征收專項資金的責任，沒有明確把收取專項資金作為批準施工的前置條件、把使用散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿和征收專項資金納入建設工程招投標合同中，以及運輸與交通秩序在遇到矛盾時有效的解決機制，使推散工作難以形成合力。部分散裝辦委托的專項資金代征部門不能嚴把專項資金征收關，個別代征部門在沒有任何減免政策和手續的情況下，擅自隨意減免專項資金。
4、解決行政執法缺乏強制力的問題。由于法規沒有給予散裝水泥辦公室行政處罰權，各級散裝辦無法可依，在對違規行為進行處罰時不能理直氣壯。同時法規也沒有給予散裝水泥辦公室對有關單位銷售和購買散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的檢查權，檢查手段硬不起來，致使對水泥企業和使用單位的征繳工作未能做到應收盡收，該用散裝水泥的建設工程沒用。
5、解決縣級以下地區發展散裝水泥無法律法規依據的問題。因歷史原因，原來的法規文件沒有涵蓋農村發展散裝水泥這部分內容，有必要進行補充完善。
6、解決事權與處罰權分離的問題。預拌混凝土和預拌砂漿推廣工作由散裝辦主管部門牽頭，散裝辦具體實施，但日常管理和違規處罰權都在建設部門。兩部門管一件事，事倍功半，效果不好。
7、解決水泥散裝率差距與全國平均水平在拉大的問題。近年來，我區散裝水泥發展取得了明顯成效，但與全國先進省市相比仍有較大的差距。2010年我區水泥散裝率只有44.12%，低于全國平均水泥散裝率。目前北京、上海、天津市水泥散裝率已達到95%以上，浙江、山東、江蘇等省已達到60%以上。發展散裝水泥先進省市是在用法規來推散，力度大、手段硬。而我區如果還在用規章來推散，水泥散裝率的差距將會越來越大，這與我區經濟社會加快發展的形勢是不相適應的。我們必須采取非常規措施，做出非常規努力，使我區散裝水泥有跨越式發展。
廣西壯族自治區散裝水泥推廣應用工作始于1973年，現全區共設16個散裝水泥辦公室，負責全區散裝水泥管理工作，為進一步推進我區散裝水泥工作規范性快速發展，自治區人民政府于1996年頒布施行政府6號令，以及后面在此基礎上修改而成的2003政府1號令，有力促進了全區散裝水泥工作的快速發展。
“十一五”期間，我區共完成散裝水泥量10837萬噸，年均增加463萬噸，散裝率由2005年的30.63%上升到2010年的44.12%，年均增加2.7個百分點。全區現有新型干法水泥生產線53條，年生產能力達6570萬噸，比重達65%以上。完成預拌混凝土6071萬m³，比“十五”期間增加4904萬m³，年均增加302萬m³，增長420.22%，全區現有混凝土企業117家。征收專項資金13734萬元，比“十五”末同比增加4319萬元,年均增加864萬元。據測算，共節約標準煤100.6萬噸，減排粉塵42.81萬噸，減排二氧化碳383萬噸，綜合利用固體廢料607.1萬噸，創經濟效益38.2億元。在新形勢下推進散裝水泥地方立法、加快發展散裝水泥具有重要意義。
一、散裝水泥立法的必要性
第一，推進散裝水泥立法，加快發展散裝水泥，是擴內需、促增長，實現“保增長、保民生、保穩定、保持經濟社會發展良好勢頭”的有力保障。一方面，發展散裝水泥在擴內需、促增長中擔負著提供保障的重要職責。另一方面，散裝水泥產業鏈長，衍生出水泥生產設備制造，散裝物流機械設備等六個相關分支產業，特別是隨著市場需求增加，專用汽車、火車、船舶等裝運工具和混凝土泵、泵車等專用輸送機械制造進一步擴大產量，既增加了投資和稅收，又增加了就業機會，有利于維護社會和諧穩定。從一定程度上來講，加快發展散裝水泥，對于實現“四保”目標具有重要影響。
第二，推進散裝水泥立法，加快發展散裝水泥，是完善農村基礎設施，推進社會主義新農村建設的迫切要求。隨著中央關于建設社會主義新農村戰略的深入實施、農村經濟和城鄉經濟社會一體化快速發展，中央和地方把農業和農村作為擴大內需的重點，增加投入開展城鎮化等大規模的基礎設施建設，水泥已經成為農村新的消費熱點，農村水泥使用量已達到30%，發展農村散裝水泥已是舉足輕重。農村水泥市場發展不能再走高能耗、高污染的老路，必須堅持邊立法邊發展，適應社會主義新農村建設的需要。
第三，推進散裝水泥立法，加快發展散裝水泥，是落實城市禁現拌，推動建筑業走向現代化的重要措施。現場攪拌混凝土，主要存在建筑工地環境臟、亂、差，粉塵和噪聲污染嚴重危害居民健康，破壞城市基礎設施等問題，因此，禁止現場攪拌混凝土，推廣應用綠色、節能、環保的散裝水泥和預拌混凝土作為解決上述問題的產業政策已被國際國內公認。近年來，國家先后出臺了一系列發展散裝水泥、推廣預拌砂漿與城市“禁現” 的政策規定。發展散裝水泥、推廣預拌砂漿與城市“禁現”是相輔相成的，如果沒有滿足需要的預拌砂漿，城市 “禁現”工作就難以落到實處。這些年來，我區按照國家對散裝水泥發展的總體部署，從狠抓散裝水泥使用環節入手，積極落實城市“禁現”工作，取得了較好成效。2009年3月召開的全國散裝水泥工作會議暨城市“禁現”工作現場會明確提出，各級建設主管部門將 “禁現”作為工程管理的重要內容，各級散辦要運用專項資金等經濟手段對“禁現”工作進行約束；散裝水泥行政主管部門和建設部門要通過以點帶面，進一步加大預拌砂漿推廣力度。緊緊抓住這一有利時機，在鞏固現有成果的基礎上，進一步拓展我區城市“禁現”范圍，推動我區散裝水泥快速發展，就必須加快推進散裝水泥立法。
與全面建設小康社會及現代化建設相適應，建筑業也快步走向工業化、專業化、現代化。散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿以工廠化、機械化、密封化的裝、運、儲、用的優越性，滿足了現代化建筑施工方式和對原材料性能的要求。可以說，水泥不散裝化，混凝土和砂漿不工廠化，建筑業施工就難以實現機械化和現代化。
第四，推進散裝水泥立法，是提升發展散裝水泥法律層次，推動散裝水泥科學發展的需要。為落實國家關于做好建設節約型社會的工作要求，增強資源綜合利用效率，發展循環經濟，節能減排，加快發展我區散裝水泥和預拌混凝土工作，自治區政府下發了〔2003〕1號令，有力地促進了我區散裝水泥的發展。但在執行過程中存在一些問題：一是〔2003〕1號令部分內容與其后商務部、公安部、建設部、交通部等部門《關于限期禁止在城市城區現場攪拌混凝土的規定》（商改發[2003]341號）和《關于在部分城市限期禁止現場攪拌砂漿工作的通知》（商改發[2007] 205號）相關規范性文件的規定內容有所沖突；二是原來的政策文件沒有涵蓋預拌混凝土、預拌砂漿等新型建筑材料使用規定，有必要進行補充和調整；三是政府令法律位階不高，在執行過程中易產生偏差。現在施行的政府令和政府部門政策文件中對違反規定行為的行政處罰很難實施，政策的貫徹執行力度低，給依法行政帶來一定的難度；四是執法主體和處罰標準需進一步明確。解決上述問題，必須通過立法，提升發展散裝水泥法律層次，才能適應新形勢發展散裝水泥的需要。
二、散裝水泥立法的可行性
1、國家宏觀政策有利于散裝水泥立法工作。節約資源、保護環境是我國的基本國策。黨的十七大把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置。全國人大、國務院從1985年至2009年，尤其是近年出臺了許多加快發展散裝水泥的重大法規、政策，把發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿作為建設節約型社會、促進循環經濟發展的重要內容。這些政策法規為散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的立法工作創造了良好的宏觀環境。
2、自治區人民政府桂發〔2003〕1號政府令的實施，為散裝水泥立法奠定了基礎。1996年自治區人民政府發布的政府6號令，是我區發展散裝水泥的第一部政府規章。在政府6號令的基礎上，2003年自治區人民政府頒布了《廣西壯族自治區散裝水泥管理規定》（即自治區桂發〔2003〕1號政府令）。它的頒布施行，對我區散裝水泥工作起到十分重要的推動作用，為散裝水泥的立法工作奠定了基礎。
3、兄弟省市相繼出臺地方法規，為我區提供了借鑒經驗。依法發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿，已成為各省市的共識。目前已有廣東省、江西省、湖南省、福建、浙江、南昌市、濟南市、哈爾濱市、邯鄲市等省市進行了散裝水泥立法，江蘇、湖北、河北等省正在進行立法，其它各省、市、區也在積極醞釀。外省市的實踐證明，立法是促進散裝水泥快速發展的根本措施。
三、散裝水泥立法的合法性
隨著我國社會主義法律制度的建立和完善，群眾的法律意識和法制觀念越來越強，不僅散裝戰線的干部職工有立法的要求，水泥生產企業和建筑施工單位也希望有一個權威性規定作為發展散裝水泥工作的依據。目前，國家尚未對發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿進行專門立法，但全國人大、國務院、國家部委等相繼出臺了一系列有關加快發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的法律法規及相關政策，我們認為散裝水泥立法的時機已經成熟。我區散裝水泥立法，主要依據如下政策法規：
2008年8月29日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《循環經濟促進法》規定“鼓勵使用散裝水泥，推廣使用預拌混凝土和預拌砂漿”。
2008年8月發布的《民用建筑節能條例》（國務院令第530號）對發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿提出了更高的要求。
2007年6月6日，國家商務部、公安部、建設部、交通部、質檢總局、環保總局聯合發布《關于在部分城市限期禁止現場攪拌砂漿工作的通知》（商改發〔2007〕205號），對全國127個城市提出限期禁止現場攪拌砂漿的要求。
2007年5月發布的《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2007〕15號）和2007年6月發布的《國務院關于印發中國關于應對氣候變化國家方案的通知》（國發〔2007〕17號）中明確要求：要進一步推廣散裝水泥，繼續執行“限制袋裝，鼓勵和發展散裝”的方針，保持中國散裝水泥高速發展的勢頭。
2006年3月17日，八屆全國人大四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，提出了“提高水泥散裝率，發展商品混凝土” 的產業政策導向。
2005年6月，《國務院關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》（國發〔2005〕21號）中明確指出，落實發展散裝水泥的政策措施，從使用環節入手，進一步加大散裝水泥推廣力度。
2004年3月29日，國家商務部、財政部、建設部、鐵道部、交通部、質監總局、環保總局聯合發布《散裝水泥管理辦法》（2004年第5號令）。
2003年10月16日，國家商務部、公安部、建設部、交通部聯合發布的《關于限期禁止在城市城區現場攪拌混凝土的通知》（商改發[〔2003〕341號）對全國124個城市提出限期禁止現場攪拌混凝土的要求。
2002年，財政部、國家經貿委聯合下發《關于發布〈散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法〉的通知》（財綜〔2002〕23號）
1997年，國務院國函〔1997〕8號函批轉內貿部等六部委《關于進一步加快發展散裝水泥的意見》。
1985年，國務院國發〔1985〕27號文批轉國家經委《關于加快發展散裝水泥的意見》。
另，根據財綜[2007]3號和財綜[2009]12號文件要求，散裝水泥專項資金作為全國政府性基金項目繳入地方國庫，且不設置征收期限。
四、散裝水泥立法的成本效益分析
推進散裝水泥立法、加快發展散裝水泥具有顯著的經濟、社會效益，有利于節約資源、保護環境，并以此推動水泥工業由粗放向集約轉型，加快結構調整和產業升級步伐，逐步建立新型現代化水泥工業體系，最終實現水泥工業科學發展、可持續發展的目標。
1、發展散裝水泥降低了水泥生產過程中的資源消耗，減少了流通過程中的水泥損耗。散裝水泥與袋裝水泥相比，每萬噸散裝水泥可為國家節約標準煤92.83噸；袋裝水泥在轉運途中破損量大，理論破損率為4.5%，每萬噸散裝水泥減少水泥因包裝袋破損等損耗450噸，兩項合計可創經濟效益35.25萬元。2010年全區共完成散裝水泥供應3289.73萬噸，散裝率為44.12%；征收專項資金3664萬元；供應預拌混凝土2046.53萬噸，三項任務指標均超額完成，取得了顯著的經濟效益和社會效益，有力推動節能減排工作開展。每推廣萬噸散裝水泥，可節約標準煤92.83噸，減排粉塵39.5噸，減排二氧化碳353.42噸，節約成本35萬元，每立方米預拌混凝土可綜合利用工業廢料100公斤。據測算，我區去年生產的散裝水泥和預拌混凝土量，可節約標準煤30.54萬噸，減排粉塵12.99萬噸，減排二氧化碳116.27萬噸，綜合利用工業廢料2046萬噸，創經濟效益11.6億元。
2、發展散裝水泥有利于綜合利用，減輕固體廢棄物對環境帶來的壓力。在推廣散裝水泥過程中發展起來的預拌混凝土和預拌砂漿企業化生產方式帶動了固體廢棄物的再利用，如每立方米預拌混凝土可綜合利用粉煤灰80-100公斤，并可利用尾礦廢石、鋼渣、礦渣等固體廢物制成的人工砂來代替天然砂。
3、發展散裝水泥有利于提高施工效率，促進了建設項目質量的提高。袋裝水泥在運輸、存儲過程中，受天氣影響較大，極易吸收空氣中水份，造成水泥結塊、硬化，強度降低等質量問題，而散裝水泥由于采用密閉容器進行專業化運輸、存貯，有效地保證了水泥質量。散裝水泥生產技術要求高、質量好，不易變質。新型預拌混凝土、預拌砂漿采用計算機程序控制成分配比，形成了一套可追溯的、可監控的質量保證體系，避免了現場攪拌過程中受人為因素影響造成的建筑質量隱患。同時，預拌混凝土和預拌砂漿采用專用車輛直接運輸到工地并泵送至澆筑地點，提高了施工效率，特別是大面積澆筑施工時能一次性連續完成，確保了建筑質量，大大縮短了建設周期，保障了人民的生命、財產安全，推動了散裝水泥流通方式和建筑施工方式的改變，促進了建筑和建材業的科技進步。
4、發展散裝水泥實現了清潔生產，減少了污染物排放，改善了城市的人居環境。散裝水泥生產、運輸、使用等環節均在密封的環境下作業，各環節全部使用機械化、自動化操作，可避免大量的水泥、黃沙、石子等粉粒狀建材運到施工現場堆放和在運輸過程中產生的 “跑、冒、滴、漏”等現象；避免了露天堆放造成的二次揚塵；有效遏制了現場攪拌給周邊居民造成的噪音污染和雨天水泥、細沙流入城市的排污管道，造成堵塞，從而大大改善城市人居環境。據測算，每使用一頓散裝水泥可減少粉塵排放4.2公斤，2009年全國7.53億噸散裝水泥可節約標準煤699萬噸，減少粉塵排放297萬噸，二氧化碳排放2661萬噸。
5．發展散裝水泥改善了作業環境，保護了勞動者身心健康。散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的發展，從根本上改變了水泥出廠、流通和使用方式，避免了袋裝水泥生產、運輸、使用中的依靠工人在充滿粉塵的車間內灌包、依靠人力進行裝卸，在攪拌機轟鳴、塵土飛揚的施工環境下現場攪拌等落后的作業方式，從而大大減輕了工人的勞動強度，避免了工作人員在充滿粉塵的惡劣環境下吸入大量粉塵而患上矽肺病等情況，保護了勞動者的身心健康，體現了“以人為本”的觀念。
五、散裝水泥立法要解決的主要問題
廣西壯族自治區散裝水泥立法，規范的主要內容是確立散裝水泥發展的法律地位，落實國家相關產業政策，明確執法主體，加強行業監管和服務等，以促進散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿行業健康快速發展。主要解決以下問題：
1、解決執法主體地位不明確、影響效能發揮的問題。雖然國務院〔1997〕8號函和自治區政府〔2003〕1號令已明確：“各級散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對本地區散裝水泥具有行政管理責任”。但由于不是法律授權，因此各級散裝水泥辦公室有的還處于自收自支的經費管理形式，執法地位一直不能明確，管理責任難以到位，影響了管理效能的發揮。
2、解決政策落實不到位、隨意減免專項資金的問題。如部分市以招商引資或經濟適用住房建設、廉租房建設和項目置換等為借口，違背政策將依法應當征收的專項資金隨意免征、減征或緩征，有的甚至將經濟技術開發區、工業園區、個體私營園區列為無費區；個別市以保護重點企業為名，要求散裝辦不得征收重點保護企業專項資金；個別縣（市）尚未開展專項資金征收工作。
3、解決有關部門配合不到位、專項資金代征部門把關不嚴的問題。由于法規沒有明確發改委、建設、交通等有關部門協助征收專項資金的責任，沒有明確把收取專項資金作為批準施工的前置條件、把使用散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿和征收專項資金納入建設工程招投標合同中，以及運輸與交通秩序在遇到矛盾時有效的解決機制，使推散工作難以形成合力。部分散裝辦委托的專項資金代征部門不能嚴把專項資金征收關，個別代征部門在沒有任何減免政策和手續的情況下，擅自隨意減免專項資金。
4、解決行政執法缺乏強制力的問題。由于法規沒有給予散裝水泥辦公室行政處罰權，各級散裝辦無法可依，在對違規行為進行處罰時不能理直氣壯。同時法規也沒有給予散裝水泥辦公室對有關單位銷售和購買散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿的檢查權，檢查手段硬不起來，致使對水泥企業和使用單位的征繳工作未能做到應收盡收，該用散裝水泥的建設工程沒用。
5、解決縣級以下地區發展散裝水泥無法律法規依據的問題。因歷史原因，原來的法規文件沒有涵蓋農村發展散裝水泥這部分內容，有必要進行補充完善。
6、解決事權與處罰權分離的問題。預拌混凝土和預拌砂漿推廣工作由散裝辦主管部門牽頭，散裝辦具體實施，但日常管理和違規處罰權都在建設部門。兩部門管一件事，事倍功半，效果不好。
7、解決水泥散裝率差距與全國平均水平在拉大的問題。近年來，我區散裝水泥發展取得了明顯成效，但與全國先進省市相比仍有較大的差距。2010年我區水泥散裝率只有44.12%，低于全國平均水泥散裝率。目前北京、上海、天津市水泥散裝率已達到95%以上，浙江、山東、江蘇等省已達到60%以上。發展散裝水泥先進省市是在用法規來推散，力度大、手段硬。而我區如果還在用規章來推散，水泥散裝率的差距將會越來越大，這與我區經濟社會加快發展的形勢是不相適應的。我們必須采取非常規措施，做出非常規努力，使我區散裝水泥有跨越式發展。
